Oleh: Dr. Jan Hoesada, CPA
PENDAHULUAN
Dalam rangka mengantisipasi pemberlakuan PP 71/2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan berbasis akrual pada tahun 2015, pemerintah daerah wajib mengalokasikan APBD tahun anggaran 2014 untuk mendanai kegiatan penyempurnaan berbagai regulasi terkait akuntansi dan pelaporan LK, APBD untuk peningkatan dan pengembangan SDM akuntansi, peningkatan serta pengembangan infrastruktur akuntansi yang lain, sesuai Nomor 32-V. Hal-Hal Khusus Lainnya-Lampiran Permendagri 27 tahun 2013.
Pada akuntansi berbasis akrual, Pernyataan Nomor 02 SAP adalah LRA yang berbasis kas karena APBD berbasis kas. Akuntansi Laporan Realisasi Anggaran menyesuaikan diri dengan perkembangan berbagai aturan terbaru penganggaran APBD, pada tahun 2014 dengan Permendagri 27 Tahun 2013.
Apakah LRA pemda melaporkan sebatas yang ditetapkan dalam APBD saja? Jawabnya adalah tentu saja tidak. Sebagai misal, Permendagri Nomor 27 tahun 2013 mengatur; walau pemda tak membuat perubahan APBD 2014, LRA mencantumkan realisasi karena perubahan APBD tahun berjalan.
Penganggaran pendapatan pemerintah daerah bersumber dari dana perimbangan untuk berbagai DBH, DAU, DAK, BOS, Dana Otonomi Khusus, Dana Keistimewaan Pemda Istimewa DIY, Dana Tambahan Infrastruktur, Dana Insentif Daerah, Dana Penyesuaian Lain, Dana Transfer, dan Bagi Hasil Pajak Daerah sesuai Permenkeu 2014 tentang hal itu bila ada, atau berdasar Permenkeu 2013 bila belum ada Permenkeu 2014 dengan syarat disesuaikan melalui perubahan APBD 2014 atau dicantumkan pada Laporan Realisasi Anggaran bila pemda tak melakukan perubahan APBD 2014.
LRA wajib melaporkan realisasi anggaran pendapatan dan realisasi perubahan anggaran pendapatan Bagi Hasil Pajak diterima dari provinsi, anggaran pendapatan dan perubahan anggaran pendapatan Bantuan Keuangan diterima dari provinsi atau kabupaten/kota, anggaran pendapatan hibah dan perubahan anggaran pendapatan hibah diterima pemda, anggaran pendapatan Dana Darurat dan perubahan APBD tentang Pendapatan Dana Darurat dari APBN.
Pemda bijak tidak menolak rezeki berbentuk pemberian bantuan, sumbangan, donasi, hadiah atau hibah yang tiba-tiba datang, yang tentu saja belum direncanakan dan dimasukkan dalam APBD. Penerimaan hibah tiba-tiba dan pendapatan tiba-tiba apapun dilaporkan dalam LRA. Disamping melaporkan pendapatan yang belum dianggarkan pada APBD, LRA melaporkan realisasi pengeluaran atau belanja yang belum dianggarkan atau tidak cukup besar dianggarkan pada APBD, misalnya penganggulangan bencana alam tak terduga menimpa pemda dalam tahun berjalan.
Pendek kata, LRA berbasis-kas melaporkan seluruh arus-kas masuk dan arus-kas-keluar tahun anggaran tersebut sebagai realisasi anggaran, tentu saja dengan keterangan realisasi berlebih, kurang, dan keterangan hal-hal atau realisasi di luar APBD, antara lain keterangan berbagai pendapatan atau beban belum dianggarkan dalam APBD, keterangan kerugian negara, keterangan perbedaan anggaran dan realisasi pada LRA karena pemda tak membuat perubahan APBD.
Akuntansi adalah pencatatan dan pelaporan tentang fakta (kejadian nyata), terutama pelaporan fakta perbedaan realisasi dan rencana, misalnya kenyataan alokasi belanja tidak langsung cq belanja tak terduga untuk bencana sering kali jauh dari memadai. Permendagri 27 Tahun 2013 secara tegas berupaya agar LRA menampilkan full disclosure berintegritas penuh, LRA menyatakan kebenaran dan fakta realisasi, fakta penyimpangan realisasi dari APBD, hanya dengan demikian LRA bermakna. Pada sisi lain, SAP cq PSAP LRA tak pernah menyatakan bahwa LRA harus melaporkan realisasi hanya sebatas yang dianggarkan saja, dan tak pernah melarang menyajikan lebihan, kekurangan, kagetan pendapatan, tak pernah melarang mencatat dan melaporkan kejutan beban tak terduga seperti belanja pemda paska bencana alam, PSAP LRA tak pernah mewajibkan penyembunyian perbedaan kenyataan realisasi dengan APBD.
Salah satu temuan BPK berfrekuensi paling tinggi adalah pelanggaran prosedur pertanggungjawaban keuangan dan akuntansi perjalanan dinas pemda. Pada perjalanan dinas, sewa kendaraan dalam kota, biaya penginapan dan biaya transpor dibayar sesuai biaya yang dikeluarkan, uang harian dan uang representasi dibayar secara lumpsum tak melebihi batas tertinggi peraturan, petugas perjalanan dinas tak menginap di hotel mendapat 30% dari tarif hotel kota tersebut pada kelas hotel sesuai jabatan, pangkat, tingkatan pejalan dinas, berdasar keputusan kepala daerah tentang standar satuan harga perjalanan dinas. Penyediaan anggaran perjalanan dinas yang mengikutsertakan non PNSD atau PKWT diperhitungkan dalam belanja dinas. Tata cara penganggaran anggaran perjalanan dinas mengacu pada ketentuan peraturan kepala daerah tentang perjalanan dinas. Anggaran sekretariat DPRD mencakupi ruang dan perlengkapan kantor, alat tulis kantor dan biaya makan-minum fraksi yang diselenggarakan pada sekretariat fraksi sesuai kemampuan daerah masing-masing, merujuk PP 16/2010 tentang Pedoman Penyusunan Tata Tertib DPRD, tunjangan perumahan DPRD, perlengkapan dan pemeliharaan sesuai Pasal 20 PP 37/2005 dan Pasal 6 PP 109/2000. BOS mendapat perhatian khusus, sementara APBD dilarang mendanai cabang olah raga profesional sesuai Pasal 29 ayat (2) UU 3/2005, dilarang menganggarkan tali asih kepada PNSD dan anggaran pesangon tawaran pensiun dini PNSD, APBD didorong untuk bersinergi dengan program nasional NKRI tentang kesetaraan gender, penanggulangan HIV/AID dan malaria, serta program rehabilitasi dan perlindungan sosial bagi lansia, kearsipan, program aktualisasi Pancasila dan wawasan kebangsaan, gangguan keamanan, KTP elektronik, pengaduan masyarakat dan program nasional HAM.
AKUNTANSI PENDAPATAN LRA
Menurut PSAP LRA, LRA menyediakan informasi tentang realisasi pendapatan-LRA yang diakui pada saat pendapatan pemda diterima rekening Kas Umum Daerah, dicatat dengan klasifikasi pendapatan berdasarkan jenis pendapatan pemda, pendapatan-LRA dicatat pada akuntansi pemda secara bruto kecuali tidak praktis. Pengembalian pendapatan normal dan berulang seperti kelebihan penerimaan SPT Pajak dibukukan sebagai pengurang pendapatan-LRA pada tahun buku pengembalian terjadi, sementara pengembalian tidak normal dan tidak berulang mengoreksi SILPA tahun koreksi atau pengembalian pendapatan tersebut. Akuntansi pendapatan LRA hendaknya memperhatikan Permendagri 27 tahun 2013 tentang Pedoman Penyusunan APBD Tahun Anggaran 2014 terkait Pendapatan Asli Daerah (PAD) antara lain mengatur hal-hal sebagai berikut.
PAD penerimaan jasa layanan kesehatan masyarakat dengan dana bersumber dari hasil klaim kepada Badan Penyelengara Jaminan Sosial (BPJS) yang diterima SKPD atau Unit Kerja pada SKPD yang belum menerapkan PPK-BLUD, dianggarkan pada akun pendapatan, kelompok pendapatan PAD, jenis pendapatan Retribusi Daerah, obyek pendapatan Retribusi Jasa Umum, dengan rincian obyek pendapatan Retribusi Pelayanan Kesehatan.
PAD penerimaan hasil pengelolaan dana bergulir sebagai investasi jangka panjang non permanen dianggarkan pada akun pendapatan, kelompok PAD, jenis Lain-Lain PAD Yang Sah, obyek Hasil Pengelolaan Dana Bergulir, rincian obyek Hasil Pengelolaan Dana Bergulir yang dibagi berdasar kelompok masyarakat penerima dana bergulir pemda. PAD penerimaan penghasilan bunga dan jasa giro berasal dari dana cadangan dianggarkan pada akun pendapatan LRA, kelompok PAD, jenis Lain-Lain PAD Yang Sah, obyek Bunga Dana Cadangan dan Jasa Giro Dana Cadangan, rincian Bunga Dana Cadangan dan Jasa Giro Dana Cadangan sesuai peruntukan.
Penganggaran pendapatan bersumber dari dana perimbangan untuk berbagai Dana Bagi Hasil (DBH) sesuai Permenkeu 2014 tentang hal itu bila ada, Permenkeu 2013 bila belum ada Permenkeu 2014 dengan syarat disesuaikan melalui perubahan APBD 2014 atau dicantumkan pada LRA bila pemda tak melakukan perubahan APBD 2014. Berbagai alokasi DBH tersebut adalah: 1. DBH Pajak dan Cukai 2. DBH-PBB selain PBB Perkotaan dan Perdesaan 3. DBH-PPh 4. DBH-CHT (Cukai Hasil Tembakau) 5. DBH-SDA 6. DBH-Kehutanan 7. DBH-Pertambangan Umum 8. DBH-Perikanan 9. DBH-Minyak dan Gas Bumi 10. DBH-Panas Bumi Penganggaran pendapatan bersumber dari dana perimbangan untuk berbagai Dana Alokasi Umum (DAU) sesuai Peraturan Presiden dan/atau SE Menkeu 2014 tentang hal itu bila ada, berdasar SE Menkeu 2013 bila belum ada SE Menkeu 2014 dengan syarat disesuaikan melalui perubahan APBD 2014 atau dicantumkan pada LRA bila pemda tak melakukan perubahan APBD 2014.
Penganggaran pendapatan bersumber dari dana perimbangan untuk berbagai Dana Alokasi Khusus (DAK) sesuai Permenkeu 2014 tentang hal itu bila ada, menggunakan Permenkeu 2013 bila belum ada Permenkeu 2014 dengan syarat disesuaikan melalui perubahan APBD 2014 atau dicantumkan pada LRA bila pemda tak melakukan perubahan APBD 2014.
Penganggaran Dana Bantuan Operasional Sekolah (BOS) sebagai komponen Lain-Lain Pendapatan Daerah Yang Sah berdasar Permenkeu tentang Pedoman Umum dan Alokasi Dana Bantuan Operasional Sekolah Tahun Anggaran 2014 bila ada, menggunakan Permenkeu 2013 tentang hal itu bila belum ada Permenkeu 2014 dengan syarat disesuaikan melalui perubahan APBD 2014 atau dicantumkan pada LRA bila pemda tak melakukan perubahan APBD 2014.
Hibah telah diperjanjikan – biasanya bertaraf janji hibah yang tak dapat dibatalkan – dan akan diterima pada tahun APBD yang akan datang masih sempat masuk APBD, dianggarkan pada akun pendapatan, kelompok Lain-Lain Pendapatan Yang Sah, lalu diuraikan ke dalam jenis, obyek, dan rincian obyek pendapatan.
AKUNTANSI BELANJA TIDAK LANGSUNG DALAM LRA
Pada PSAP tentang LRA, belanja diakui pada saat (1) pengeluaran tunai Kas Umum Daerah, (2) saat pertanggungjawaban pengeluaran disahkan oleh unit yang mempunyai fungsi perbendaharaan apabila pengeluaran dilakukan bendahara pengeluaran. Belanja diklasifikasi menurut (1) klasifikasi ekonomi (jenis belanja), menurut (2) organisasi dan menurut (3) fungsi.
Klasifikasi ekonomi adalah belanja pegawai, belanja barang, belanja modal, bunga, subsidi, hibah, bantuan sosial, dan belanja tak terduga.
Belanja modal adalah pengeluaran anggaran untuk memperoleh aset tetap seperti tanah, gedung, bangunan, peralatan, aset tidak berwujud, dan aset lain bermanfaat ekonomi lebih dari satu periode akuntansi.
SPAP LRA menyatakan bahwa belanja operasi adalah pengeluaran APBD untuk kegiatan sehari-hari pemda yang memberi manfaat jangka pendek, seperti belanja pegawai pemda, belanja barang, bunga, subsidi, hibah, dan bantuan sosial. SPAP LRA menyatakan bahwa belanja tak terduga adalah pengeluaran APBD bersifat tidak biasa dan tidak diharapkan berulang seperti pengeluaran untuk penanggulangan bencana alam.
Pada PSAP LRA, transfer keluar adalah pengeluaran uang dari entitas pelaporan kepada entitas pelaporan lain (bukan kepada entitas akuntansi) seperti pengeluaran dana bagi hasil oleh pemerintah daerah.
Menurut PSAP LRA, klasifikasi belanja berdasar organisasi misalnya belanja Sekretariat DPRD, sekretariat daerah, dinas dan lembaga teknis pemda.
Menurut PSAP LRA, klasifikasi berdasar fungsi misalnya belanja kesehatan, belanja pendidikan, belanja pariwisata dan budaya, belanja ketertiban dan keamanan, belanja perlindungan sosial, dan belanja pelayanan umum pemda.
Paragraf 44 PSAP LRA menyatakan bahwa realisasi anggaran belanja dilaporkan sesuai klasifikasi dokumen anggaran.
Sementara itu Permendagri 27 tahun 2013 masih menggunakan kategori belanja langsung dan tidak langsung, sedangkan Standar Akuntansi Pemerintahan tidak menggunakan klasifikasi belanja langsung dan tidak langsung. Belanja tidak langsung pada penganggaran pemda adalah belanja yang tidak dituangkan secara langsung kepada program dan kegiatan pemda.
Belanja tidak langsung dilaksanakan sesuai wewenang pemerintah daerah, terdiri atas belanja urusan wajib dan urusan pilihan. Belanja urusan wajib berdasar Standar Pelayanan Minimal (SPM) dimaksud untuk pelayanan dasar, pendidikan, kesehatan, fasos, fasum dan jaminan sosial, karena itu harus mencapai target raihan kinerja setiap jenis belanja pada tataran daerah, satker, program, dan kegiatan.
Permendagri 27 tersebut masih membagi kelompok belanja menjadi belanja tidak langsung dan belanja langsung.
Belanja tidak langsung mencakupi belanja pegawai, belanja bunga, belanja subsidi, belanja hibah dan bantuan sosial, belanja bagi hasil pajak, belanja bantuan keuangan, belanja tak terduga. Belanja tidak langsung berupa belanja pegawai mencakupi gaji pokok dan tunjangan PNSD (bukan honorarium), tambahan penghasilan PNSD sesuai dengan kemampuan keuangan daerah, tunjangan keluarga, jaminan kesehatan sesuai skema Badan Penyelenggara Jaminan Sosial (BPJS), belanja kenaikan gaji berkala PNSD, kenaikan gaji karena kenaikan pangkat, belanja sesuai kebutuhan biaya proses mutasi jabatan dan biaya perekrutan calon PNSD baru sepanjang tahun 2014, penganggaran insentif pemungutan atau uang perangsang kinerja penagihan pajak dan retribusi, dan penganggaran tunjangan profesi guru PNSD dan dana tambahan penghasilan guru PNSD.
Secara amat hati-hati, belanja bunga sebagai komponen belanja tidak langsung dianggarkan hanya untuk kewajiban bunga yang harus dibayar pada tahun 2014 saja, SPI pemda sebaiknya memeriksa agar jangan sampai terjadi tumpang tindih dengan kewajiban tahun sebelumnya dan tahun yang akan datang dan mitigasi risiko pembayaran kewajiban bunga yang sama beberapa kali.
Belanja tidak langsung berupa belanja subsidi kepada perusahaan atau lembaga tertentu agar harga jual produk terjangkau masyarakat harus berdasar kajian yang dapat dipertanggungjawabkan, agar tepat sasaran.
Belanja tidak langsung berupa belanja hibah dan bantuan sosial sebaiknya berdasar kajian yang dapat dipertanggungjawabkan agar tepat sasaran, akuntansi mengikuti Bultek Hibah dan Bantuan Sosial sesuai dengan periode akuntansi menuju akrual atau akrual paripurna. Sebagai informasi, Bultek Hibah Akrual Paripurna dan Bultek Bansos Akrual Paripurna akan diterbitkan KSAP dalam tahun 2014. Penganggaran belanja tidak langsung berupa belanja bagi hasil pajak berbasis UU 28 tahun 2009, dihitung berdasar rencana pendapatan pajak daerah 2014. Pelampauan target belum direalisasi 2013 dimasukkan pada perubahan APBD 2014 atau dicantumkan pada Laporan Realisasi Anggaran (LRA) 2014.
Belanja tidak langsung berupa belanja bantuan keuangan bagi pemda lain berdasar pertimbangan menutup kesenjangan fiskal antar daerah, belanja bantuan keuangan bagi partai politik berdasar amar UU, belanja bantuan keuangan bagi desa (Alokasi Dana Desa) minimum 10% dari dana perimbangan pusat-daerah yang diterima pemda setelah dikurangi belanja pegawai sesuai Pasal 68 PP 72 tahun 2005. Tak terdapat alokasi bantuan keuangan bagi masyarakat, karena masyarakat telah menerima bantuan sosial atau hibah.
Sebagai komponen belanja tidak langsung, belanja tidak terduga merupakan penampungan pengembalian kelebihan penerimaan daerah tahun-tahun lalu, suatu alokasi belanja kontroversial “menduga yang tak terduga” seperti tanggap darurat bencana, penanggulangan bencana alam, dan bencana sosial.
AKUNTANSI BELANJA LANGSUNG DALAM LRA
Penganggaran belanja langsung dituangkan pada program dan kegiatan pemda, berdasar SPM, Analisis Standar Belanja (ASB) dan standar satuan harga sebagai basis RKA-SPKPD dan RKA-PPKD, mengutamakan produksi dalam negeri berkualittas cq produksi berkualitas koperasi, pengusaha kecil dan mikro. Apabila penganggaran gaji pokok dan tunjangan PNSD tergolong belanja tidak langsung, honorarium PNSD tergolong belanja langsung.
Catatan atas Laporan Keuangan menjelaskan (1) besar alokasi DBH-Migas bagi anggaran pendidikan dasar pemda tersebut terkait Pasal 22 PP 55/25 tentang Dana Perimbangan, dan (2) persentase hasil penerimaan pajak rokok kabupaten/kota dialokasikan untuk mendanai pelayanan kesehatan masyarakat dan penegakan hukum oleh aparat berwenang sesuai Pasal 31 UU 28/2009, dan menjelaskan sebab alokasi tak mencapai 50% dari penerimaan tersebut, (3) besar anggaran fungsi pendidikan dan penjelasan alokasi anggaran kepada fungsi pendidikan termasuk BOS mencapai/tidak mencapai 20% belanja daerah sesuai UU, (4) penjelasan penurunan alokasi dana peningkatan kesehatan dibanding alokasi tahun lalu, penjelasan alokasi kepada urusan kesehatan bila ternyata tidak mencapai 10% APBD.
AKUNTANSI BELANJA MODAL DALAM LRA
Belanja modal sarana pelayanan masyarakat pemda adalah belanja mulia, belanja untuk pemewahan sarana kerja dan pemanjaan diri pemda sendiri sebaiknya dihindari. Pembangunan infrastruktur produktif merupakan inti dan basis kemajuan perekonomian bangsa. Jangan menafsir makna produktif secara sempit sebatas barang modal menghasilkan. Prasarana pasar, jalan, jembatan, listrik, pos polisi jelas meningkatkan lalu lintas perdagangan dan PDB daerah, namun belanja modal sarana ibadah berdampak kebersihan jiwa pejabat, menurunkan KKN, mengurangi kebocoran manipulatif, meningkatkan efektivitas dan efisiensi APBD. Penganggaran BMD menggunakan Permendagri 17 tahun 2007 tentang Pedoman Teknis Pengelolaan BMD, Permendagri 17 tahun 2006 dan 11 Tahun 2007 tentang Standarisasi Sarana dan Prasarana Kerja Pemda dan Perpres 73 tahun 2011 tentang Pembangunan Gedung Negara.
Kekuatan utama bangsa besar adalah prasarana lengkap dan modern, sebagai syarat peningkatan PDB Daerah. Kualitas jalan raya, pelabuhan (darat, sungai-laut, udara) dan pasar adalah utama bagi pemda. Untuk keperluan audit kinerja dari BPK, Catatan atas Laporan Keuangan sebaiknya menerangkan apakah (1) realisasi APBD telah mencapai 30% APBD memenuhi Peraturan Presiden Nomor 5 tahun 2010 tentang RPJM 2010-2014, (2) sekurang-kurangnya 10% hasil penerimaan pajak kendaraan bermotor dialokasikan untuk pembangunan jalan, pemeliharaan jalan, peningkatan sarana dan prasarana pengangkutan umum serta moda sesuai Pasal 8 (5) UU 28 tahun 2009, bahwa (3) seluruh hasil penerimaan penerangan jalan dialokasikan untuk penyediaan penerangan jalan sesuai Pasal 56 (3) UU 28/2009.
AKUNTANSI SURPLUS DEFISIT APBD DALAM LRA
Kenyataan surplus atau defisit APBD adalah selisih lebih atau kurang realisasi pendapatan dan belanja daerah. Pada tahap perencanaan, perkiraan surplus digunakan untuk perbesaran belanja jaminan sosial, mengurangi belanja bunga masa depan melalui pelunasan dipercepat utang pemda beragunan dan berbunga tinggi, penyertaan modal BUMD Listrik, pelabuhan, air minum, sampah dan pasar pemda, bantuan modal bagi Badan Usaha Milik Desa, serta pemberian pinjaman kepada pemda lain.
Perkiraan defisit APBD dalam tahap perencanaan menimbulkan rencana pembiayaan pemda setelah (1) memperkirakan surplus APBD periode lalu, (2) mempertimbangkan pelepasan investasi tertentu dan (3) intensifikasi rencana penagihan piutang pemda dan upaya percepatan penagihan piutang pemda. Defisit APBD 2014 tak boleh melebihi batas maksimal defisit APBD vide ketentuan Menteri Keuangan. PSAP LRA menyatakan bahwa selisih pendapatan-LRA dan belanja dicatat dalam pos Surplus-Defisit-LRA.
AKUNTANSI PEMBIAYAAN PEMDA
Penerimaan pembiayaan terdiri atas SILPA tahun sebelumnya, rencana pencairan dana cadangan, penerimaan kembali dana bergulir, dan perencanaan pinjaman daerah. PSAP LRA mengakui penerimaan pembiayaan saat tunai diterima Rekening Kas Daerah, dicatat dengan azas bruto. Pencairan dana cadangan mengurangi dana cadangan bersangkutan.
Pengeluaran pembiayaan berupa rencana investasi jangka panjang non permanen dalam bentuk dana bergulir, penyertaan modal dan tambahan penyertaan modal pada BUMD, bank perkreditan rakyat milik pemda agar memenuhi ketentuan minimum perbankan, penguatan permodalan PDAM, PD Pasar, PD Pengelola Sampah dan badan usaha lain, penganggaran dana cadangan bertujuan khusus, dan penganggaran SILPA positif setelah berupaya menekan jumlah positif berlebihan dengan menelaah ulang (1) kemungkinan penambahan program dan kegiatan, (2) penambahan volume program yang telah dianggarkan, dan (3) penambahan pengeluaran pembiayaan. PSAP LRA menyatakan bahwa pengeluaran pembiayaan diakui pada saat tunai keluar dari Rekening Kas Umum Daerah.
Bila SILPA negatif, pemda berupaya mengurangi tekor APBD tersebut paling sedikit sampai batas maksimum diizinkan Menkeu dengan menelaah ulang (1) kemungkinan pengurangan program dan kegiatan, (2) pengurangan volume program yang telah dianggarkan, dan (3) pengurangan pengeluaran pembiayaan. PSAP LRA mencatat selisih lebih/kurang realisasi penerimaan dan realisasi pengeluaran sebuah periode akuntansi sebagai SILPA atau SIKPA, pada akhir periode LK dipindah ke Laporan perubahan Saldo Anggaran Lebih, sesuai paragraf 62 PSAP tersebut.
