PERATURAN DAERAH TENTANG KEBIJAKAN AKUNTANSI

Oleh Dr.Jan Hoesada,CPA

PENDAHULUAN

Berawal dari UU Keuangan Negara, pemerintah membentuk KSAP yang ditugasi menyusun konsep pra-PP (bakalan PP) tentang Standar Akuntansi Pemerintahan, dengan hasil terbaru berupa PP 71 tahun 2010.

Tiga tahun kemudian, Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia menerbitkan Permendagri 64 tahun 2013 tentang penerapan standar akuntansi pemerintahan berbasis akrual pada pemerintah daerah, ditetapkan tanggal 3 Desember 2013, diundangkan di Jakarta  pada tanggal 6 Desember 2013, berlaku pada tanggal diundangkan.

Dengan demikian, awal tahun 2014 dapat dikatakan sebagai awal tahun penerapan akuntansi pemerintah daerah berbasis akrual, adalah pencanangan tahun pembangunan kebijakan akuntansi, bagan akun akuntansi, sistem akuntansi tiap pemerintah daerah, dan tahun uji coba proses akuntansi akrual pada tiap pemerintah daerah.

Peraturan Menteri Dalam Negeri 64 tahun 2013 tersebut memberi fasilitas berupa pedoman akuntansi (sesuai Pasal 2 Permendagri tersebut) untuk keperluan penerapan SAP Berbasis Akrual pada Pemerintah Daerah  yang mencakupi panduan Kebijakan Akuntansi Pemerintah Daerah, panduan Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah (SAPD) dan Bagan Akun Standar (BAS), mengandung implikasi praktis operasional pada tataran pemerintah daerah, diungkapkan pada makalah ini.

Dalam Peraturan tersebut terdapat berbagai istilah unik seperti Pedoman, Panduan, Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah (SAPD) perlu diakomodasi dalam Perda.

Makalah ini membahas materi Perda yang termaktub dalam 10 kebijakan utama di bawah ini, merupakan pendapat pribadi pemakalah.

BASIS KEBIJAKAN AKUNTANSI PEMERINTAH DAERAH

Kebijakan akuntansi disusun tiap pemda berdasar panduan penyusunan kebijakan akuntansi sebagaimana terlampir pada Lampiran 1 Peraturan Menteri. Kebijakan akuntansi pemerintah daerah wajib ditetapkan oleh sebuah perda sesuai Pasal 4 (4), terdiri atas (1) kebijakan  pelaporan LK  dalam berbagai PSAP 01, 02, 03, 04, 11 dan 12  yang menjadi unsur LK sesuai Pasal 4 (2), dan (2) kebijakan akuntansi terpilih oleh pemerintah daerah tersebut untuk setiap pos LK atau akun Buku Besar seperti PSAP 05, 06, 07, 08, 10, IPSAS dan Bultek terkait PSAP tertentu, sesuai Pasal 4 (3) berlaku bagi entitas pelaporan dan entitas akuntansi dalam pemda tersebut. Untuk menjamin kelayakan penerapan PSAP 11, kebijakan pelaporan LK, kebijakan periode laporan, dan kebijakan akuntansi terpilih bagi entitas akuntansi  pemda yaitu SKPD dan PPKD serta entitas pelaporan pemda tersebut, termasuk entitas BLUD sebagai satker ber-kebebasan-khusus-tertentu, haruslah tepat sama.

Pada hemat kami, berbagai hal penting dalam Panduan Penyusunan Kebijakan Akuntansi Pemerintah tersebut adalah sebagai berikut:

• Pengutipan SAP atau PSAP harus dilakukan secara terpilih dan berazas guna bagi pengguna Perda Kebijakan Akuntansi, sambil mewaspadai risiko perda menjadi terlampau tebal dan menjadi sulit diterapkan.
• Menyalin sebagian besar SAP dan/atau PSAP tertentu sebagai bagian Perda Kebijakan Akuntansi sedapat mungkin  dihindari.
• Landasan berfikir pemilihan suatu metode akuntansi yang paling tepat bagi suatu pemda tertentumungkin adalah berbagai buku teks akuntansi atau sumber lain yang berkualitas tinggi. Sebagian metode terpilih mungkin karena telah tercantum pada berbagai perda yang lain, misalnya perda tentang Manajemen Persediaan Pemda yang kebetulan mencakupi pula pilihan metode pencatatan akuntansi persediaan dengan segala pertimbangan teoritisnya.  Dalam kasus seperti tersebut di atas, Peraturan Menteri mengizinkan bahwa Perda Kebijakan Akuntansi dapat menggunakan rujukan lain selain PP 71/2010, misalnya peraturan perundang-undangan dan pustaka terkait kebijakan akuntansi terpilih pemda tersebut. Sebaiknya sumber rujukan disebutkan dalam Perda Kebijakan Akuntansi. Perda nan bijak menghindari rujukan-rujukan yang bertentangan dengan PP 71/2010 dan  berbagai rujukan tidak kompeten.
• Perda wajib mengatur pelaporan dan kebijakan akuntansi untuk pos atau akun yang belum diatur secara eksplisit oleh SAP atau PSAP manapun yang de facto terdapat pada pemda tersebut, hendaknya mencoba mengambil hikmah PSAP yang mempunyai kesamaan, kemiripan, keserupaan (serupa tapi tak sama) dengan hal tersebut dengan berbagai bantuan pakar luar pemda seperti konsultan akuntansi, pengajar ilmu akuntansi, para pensiunan pemda, pakar akuntansi di dalam dan luar negeri.
• Bentuk kasat mata Perda Kebijakan sebaiknya mengikuti contoh tersaji pada Butir C Lampiran I Peraturan Menteri.

SEPULUH KEBIJAKAN AKUNTANSI UTAMA

Berbagai hal yang perlu diperhatikan dalam penyusunan Kebijakan Akuntansi Pos LK atau berbagai Akun Buku Besar adalah sebagai berikut.

1. Kebijakan akuntansi pos LK dan akun Buku Besar Kas hendaknya mengambil hikmah PSAP dan Bultek Kas Akrual Paripurna. Waspadai berbagai hal seperti pembentukan kebijakan tentang pembentukan dan akuntansi Buku Pembantu Buku Besar Kas (subsidiary ledger) yaitu akun buku kas berdasar nama kasir (misal Kas Satker A, B dst) atau nomor akun bank pemerintah (misal Akun Giro No. tertentu Bank BRI), kas dalam proses transfer masuk atau keluar pada tanggal neraca, uang muka perjalanan dinas yang belum dipertanggungjawabkan, saldo kas BOS yang belum digunakan sekolah penerima BOS, dan kas terpasung (tidak dapat digunakan secara bebas). Uraian pengakuan dan pengukuran dalam Perda sebaiknya berdasar sistem keuangan dan bukti-bukti keuangan resmi pemda tersebut.
2. Kebijakan akuntansi pos LK dan akun Buku Besar Investasi Jangka Pendek dan Investasi Jangka Panjang hendaknya mengambil hikmah PSAP dan Bultek Investasi Akrual Paripurna. Waspadai berbagai hal seperti kebijakan tentang pembentukan dan akuntansi Buku Pembantu Buku Besar Investasi (subsidiary ledger) misalnya PDAM, PD Pasar Daerah, perubahan intensi penahanan investasi dari jangka pendek menjadi jangka panjang yang harus berdasar keputusan pimpinan pemda, kemungkinan pembuatan tabel kecairan investasi jangka pendek setara tabel ketertagihan piutang pemda, daftar kelompok jenis investasi jangka panjang dan pendek disertai alasannya, daftar (tahunan, per tanggal neraca) investasi dengan klasifikasi kepemilikan  20% atau lebih, daftar jenis investasi yang wajib menggunakan metode ekuitas dan alasannya (misalnya PDAM, PD Pasar Pemda, dll dimiliki Pemda dimaksud dimiliki/dikuasai untuk selama-lamanya) berbagai investasi terdenominasi dalam valas dan pengaruh selisih kurs. Uraian pengakuan dan pengukuran dalam Perda sebaiknya berdasar sistem keuangan dan bukti-bukti keuangan resmi pemda tersebut.
3. Kebijakan akuntansi pos LK dan akun Buku Besar Piutang hendaknya mengambil hikmah PSAP, Bultek Piutang Akrual Paripurna, Bultek Kas dan Bultek Kerugian Negara. Waspadai berbagai hal seperti kebijakan tentang pembentukan dan proses akuntansi Buku Pembantu Buku Besar Piutang (subsidiary ledger) berdasar nama dan alamat tertagih, perubahan klasifikasi piutang jangka pendek menjadi piutang jangka panjang atau sebaliknya, kebijakan penghapus-tagih piutang dan kebijakan penyisihan piutang berisiko tak tertagih, kebijakan penghapusbukuan piutang, keputusan pemda tentang penyisihan piutang diragukan ketertagihannya pada tanggal LK, evaluasi atau bahkan penjaminan tingkat handal pengukuran ketertagihan berdasar Tabel Persentase Penyisihan Piutang Berdasar Umur Piutang dan Jenis Piutang, piutang dalam valuta asing, kesalahan pengeluaran dan/atau lebihan belanja mata APBD tertentu terlanjur dikeluarkan Pemda dan wajib dikembalikan penerima (misalnya belanja bansos dan hibah), jatuh waktu perikatan atau perjanjian, munculnya komitmen pihak lain dan kontinjensi berdampak munculnya piutang, akuntansi dana bergulir dan penerusan pinjaman terkait piutang pemda, dan berbagai peristiwa risiko kerugian negara seperti laporan kehilangan uang yang menjadi tanggung jawab bendahara pemda yang dicatat sebagai piutang pemda kepada karyawan tersebut. Uraian pengakuan dan pengukuran dalam Perda sebaiknya berdasar sistem keuangan dan bukti-bukti keuangan resmi pemda tersebut yang berdampak pada piutang. Kebijakan hapus tagih dan/atau hapus buku piutang negara harus sesuai hukum berlaku, antara lain peraturan perundang-undangan tentang harta negara dan kerugian negara, batas waktu dan kadaluwarsa hak tagih negara menurut hukum pajak dan lain-lain, mematuhi PSAP dan berbagai Buletin Teknis Piutang dan Kerugian Negara. Hapus tagih dan hapus buku piutang penuh aroma KKN, kecurigaan bahkan tuduhan dan tuntutan hukum, karena itu pembuatan kebijakan dan pelaksanaan hapus tagih dan/atau hapus buku berpotensi kerugian negara harus siap diperiksa Inspektorat Jenderal, SPI, auditor negara, KPK, Kejaksaan, dan lain-lain.
4. Tertengarai bahwa Peraturan Menteri mengizinkan hanya metode FIFO bagi penilaian persediaan (tidak boleh memilih metode lain yang sebenarnya diizinkan PSAP persediaan), namun selebihnya, kebijakan akuntansi pos LK dan akun Buku Besar Persediaan pemda  hendaknya mengambil hikmah PSAP, Bultek Persediaan Akrual Paripurna, dan Bultek Kerugian Negara terkait kehilangan dan kerusakan persediaan. Waspadai berbagai hal  seperti kebijakan tentang pembentukan dan proses akuntansi pada Buku Pembantu Buku Besar Persediaan (subsidiary ledger) berdasar jenis persediaan dan lokasi gudang, kebijakan pemda berbentuk tabel penghapusbukuan persediaanberdasar jenis persediaan, kondisi persediaan dan umur persediaan, perda memuat petunjuk teknis tanda-tanda kerusakan fisik persediaan, keusangan teknologi atau kelayakan legal (kadaluwarsa, UU baru muncul tentang larangan penggunaan jenis persediaan tertentu) yang layak hapus buku, perda memuat daftar jenis persediaan yang diakuntansikan dengan metode periodik dan alasannya, daftar persediaan yang diakuntansikan berdasar metode perpetual dan pertimbangan konseptualnya, perpindahan klasifikasi persediaan menjadi aset tetap atau sebaliknya (misalnya  rumah dibangun pemda bagi penduduk adalah persediaan). Uraian pengakuan dan pengukuran persediaan dalam Perda sebaiknya berdasar sistem keuangan dan bukti-bukti keuangan cq persediaan resmi pemda tersebut, misalnya berita acara kehilangan dan bukti kepolisian kehilangan persediaan.
5. Kebijakan akuntansi aset tetap mencakupi (1) Perda tentang nilai satuan minimum kapitalisasi setiap jenis aset, misalnya aset tetap dan  persediaan, misalnya Rp.1 Juta, (2) Perda tentang kapitalisasi jenis-jernis aset tanpa batas minimum kapitalisasi, yaitu tanah, jalan, irigasi, jaringan, koleksi perpustakaan, benda budaya, sarana belajar mengajar pemda tersebut, (3) Perda yang (a) menjelaskan dan (b) memberi batas minimum dan (c) memberi contoh pengeluaran  setelah perolehan atau pembuatan/konstruksi/pembangunan sendiri aset tetap yang menambah manfaat ekonomi aset tersebut seperti renovasi dan modifikasi sehingga harus dikapitalisasi, misalnya bahwa batas minimum kapitalisasi renovasi dan modifikasi Rp.20 Juta dan (d) Perda yang menjelaskan nama jenis aset tetap yang disusutkan dan estimasi masa manfaat ekonomi tiap jenis aset tetap tersebut, dalam tabel berkolom (a) Kode Akun tiap jenis Aset Tetap tersebut, (b) Uraian nama tiap kelompok aset tetap, nama tiap jenis aset tetap dalam kelompok tersebut, (c) Penetapan masa manfaat tiap jenis aset tetap tersebut, (d) Ketentuan bahwa nilai residu aset tetap paska penyusutan paripurna adalah nihil, sehingga hasil pelepasan-penjualan aset tersebut diakui sebagai pendapatan.
6. Tertengarai bahwa Peraturan Menteri mengizinkan hanya metode penyusutan aset tetap berwujud dengan metode garis lurus tanpa nilai residu. Opsi metode penyusutan yang lain, walau tersedia pada PSAP, tidak diizinkan. Perda sebaiknya mengikuti contoh tabel masa manfaat aset tetap dalam Peraturan Menteri tersebut. Kebijakan akuntansi pos LK dan akun Buku Besar Aset Tetap pemda hendaknya mengambil hikmah PSAP, Bultek Neraca Awal Akrual Paripurna, Bultek Aset Tetap dan Penyusutan AT Akrual Paripurna, Bultek Hibah dan Bultek Kerugian Negara. Waspadai berbagai hal seperti kebijakan tentang pembentukan dan akuntansi Buku Pembantu Buku Besar Aset Tetap (subsidiary ledger) berdasar nama aset dan lokasi, konstruksi dalam pengerjaan, bunga masa konstruksi, pembedaan lalu klasifikasi aset berwujud dan tidak berwujud, dasar pertimbangan dan metode penentuan umur ekonomis tiap kelompok jenis aset berterima BPK, pembuktian harga beli wajar berterima BPK (prosedur tender, tim seleksi, harga pasar tanah, spesifikasi dan gambar teknis, kualitas direksi veering, dll), bukti kas keluar ter-apropriasi (terjatah, teralokasi) untuk proyek khusus tertentu, Kebijakan Kapitalisasi pengeluaran pengadaan baru atau konstruksi sendiri (misalnya dalam bentuk daftar jenis dan nilai kapitalisasi minimum tiap jenis aset tetap atau ATB), Kebijakan Kapitalisasi tanpa Batas Minimum (misalnya buku pustaka pemda, flora dan fauna hias, misalnya ikan Arwana, dll), benda seni, barang antik, pusaka pemda, dll), Kebijakan Kapitalisasi Dalam Bentuk Penambahan Nilai Terbawa Aset Renovasian, dan Kebijakan Penghibahan Aset Tetap (misalnya dasar pertimbangan hibah keluar, Kebijakan Politik dan Syarat Hibah Yang Boleh Diterima Pemda (misalnya hibah bersyarat politik dan/atau hibah dari pihak-pihak tertentu yang tidak boleh diterima oleh Pemda),  kebijakan hapus buku aset tetap (derognition, write off), hapus buku dan akuntansi kehilangan (KKN, Kerugian Negara) dan hapus buku dan penurunan nilai aset (impairment) akibat kerusakan/kemusnahan aset tetap (gempa bumi,kebakaran, banjir, tabrakan dll).Kebijakan akuntansi pos LK dan akun Buku Besar Aset Tidak Berwujud hendaknya mengambil hikmah PSAP dan Bultek Aset Tidak Berwujud. Waspadai berbagai hal serupa namun tidak sepenuhnya sama dengan dimensi perda aset tetap tersebut di atas, ditambah kebijakan kewajiban evaluasi berkala (minimum pada tanggal neraca) keusangan teknologi aset tidak berwujud yang sebaiknya dihapus buku (misalnya sarana perangkat lunak).
7. Kebijakan akuntansi pos LK dan akun Buku Besar Kewajiban Pemda hendaknya mengambil hikmah PSAP dan Bultek Utang Akrual Paripurna. Waspadai berbagai hal seperti seperti kebijakan tentang pembentukan dan akuntansi Buku Pembantu Buku Besar Kewajiban (subsidiary ledger) berdasar nama pemberi pinjaman misalnya PT Percetakan Pemda, kas dalam proses transfer masuk atau keluar pada tanggal neraca, uang muka  diterima, jaminan diterima, bagian imbalan proyek konstruksi ditahan pemda selama masa garansi, perjalanan dinas yang belum dipertanggungjawabkan, kebijakan tentang pembentukan dan akuntansi Buku Pembantu Buku Besar Utang (subsidiary ledger), utang dalam valuta asing, sistem pencatatan otomatis utang akrual (misalnya bunga terutang harian atau berkala berdasar saldo utang berbunga), daftar jaminan utang (bila ada).
8. Kebijakan akuntansi pos LK dan akun Buku Besar Pendapatan LO Pemda pada tataran PPKD dan tataran SKPD hendaknya mengambil hikmah PSAP, PSAP Pendapatan Akrual Paripurna, dan Bultek Piutang Akrual Paripurna. Waspadai berbagai hal seperti seperti kebijakan tentang pembentukan dan akuntansi Buku Pembantu Buku Besar Pendapatan Pemda Pajak dan PNBP (subsidiary ledger) yang terbagi atas jenis pendapatan, klasifikasi pendapatan yang wajib dicatat secara akrual (karena kepastian ketertagihan piutang tersebut) dan daftar pendapat yang dicatat pada saat pendapatan diterima tunai (karena ketidakpastian perolehan tunai pendapatan tersebut), kas dalam proses transfer masuk atau keluar pada tanggal neraca, uang muka diberikan, uang jaminan diberikan, piutang dalam valuta asing, sistem pencatatan otomatis piutang akrual (misalnya pendapatan bunga akrual harian atau berkala berdasar saldo piutang berbunga), daftar jaminan di tangan Pemda atas tersebut (bila ada). Kebijakan akuntansi harus merujuk pada PSAP Pendapatan Akrual. Salah satu Kebijakan Akuntansi Pendapatan Akrual yang terpenting adalah pembuatan daftar jenis pendapatan berbentuk piutang yang wajib dicatat secara akrual paripurna, dan daftar pendapatan yang akan dibukukan pada saat tunai pendapatan diterima karena alasan praktis.  Sebagai misal, sebuah bukti tagihan pemerintah daerah harus dilunasi tertagih dalam waktu seminggu atau kurang menyebabkan pencatatan pendapatan akrual menjadi tidak praktis,  dan pemda mencatat bukti tagihan bersama bukti kas masuk sebagai pendapatan sekalipun dalam mazhab akrual paripurna. Adalah tidak praktis mencatat piutang dan pendapatan akrual, lalu menghapus piutang dan mencatat sebagai kas masuk. Dalam disiplin akuntansi akrual, transaksi tunai seperti bioskop, rumah makan, toko dicatat pada saat transaksi terjadi, yaitu saat jasa/barang diberikan ditukar dengan uang tunai diterima dari pelanggan, dan akuntansi tentu saja mendebit kas, mengkredit pendapatan tunai (tanpa munculnya piutang). Maksud strategis akuntansi pendapatan akrual antara lain adalah (1) untuk menimbulkan semangat dan komitmen juru-tagih pemda, untuk mengonversi status piutang negara menjadi kas masuk, (2) membangun internal control hak pemerintah yang berada di tangan pihak lain, mengurangi KKN dengan menyetor hasil tagihan “sedapatnya” ke Kas karena kinerja tak pernah diukur dengan piutang kadaluwarsa, tak tertagih dan hapus buku piutang. Inilah keindahan akuntansi akrual.
9. Klasifikasi beban LO merupakan ramuan belanja operasional terkonversi dalam nomenklatur jenis beban LO seperti beban bunga, beban subsidi, beban hibah, beban bantuan sosial, beban penyisihan piutang, beban transfer bagi hasil pada tataran akuntansi PPKD, beban pegawai, beban barang persediaan, beban penyusutan aset tetap, beban pemeliharaan, beban perjalanan dinas, beban pengadaan/pembelian barang habis pakai (consumable, tidak menjadi persediaan atau aset tetap) pada tataran akuntansi SKPD sebaiknya mengunakan Lampiran III Bagan Akun Baku yang sejalan dengan PUSAP yang diterbitkan Kementerian Keuangan. Dengan demikian, beban LO berasal  dari (1) bagian tertentu belanja terkonversi sebagai beban LO, (2) bagian tertentu neraca yang terkonversi sebagai beban LO dan (3) pihak ketiga.
10. Kebijakan pengakuan dan pengukuran Beban Penyisihan Piutang hendaknya menggunakan Buletin Teknis Piutang, penghapusbukuan bagian saldo Kas (yang hilang, dicuri, dll) terkait kerugian negara hendaknya menggunakan Buletin Teknis Kas dan Buletin teknis Kerugian Negara untuk membangun BAS tentang Beban.

KESIMPULAN DAN PENUTUP

Segala Kebijakan Akuntansi Akrual Pemda yang bertentangan dengan PP 71 tahun 2010 tentang SAP Berbasis Akrual batal demi hukum, karena hirarki Peraturan Menteri Dalam Negeri 64 tahun 2013 tentang penerapan SAP Berbasis Akrual dan Perda tentang Kebijakan Akuntansi Akrual pada Pemerintah Daerah berada di bawah PP 71 tahun 2010.

Makalah terfokus untuk membantu pembuatan Perda Kebijakan Akuntansi berkualitas tinggi.

Tweet